Intervention lors de la discussion suite aux auditions, en commission du 23 novembre 2017
Monsieur le Ministre, Chers Collègues,
Nous voici au terme d’une étape à propos de laquelle il avait été difficile de s’accorder lors de la discussion générale en juin dernier. Une étape que d’aucuns avaient jugée superflue car les avis du secteur étaient soit disant suffisamment connus et que ces auditions n’allaient pas apporter grand-chose.
Ce n’était pas notre avis et nous tenons à remercier les collègues qui ont finalement permis ce temps d’écoute et de parole donnée aux acteurs de l’aide à la jeunesse.
Mais nos remerciements vont surtout à tous ceux qui ont pris de leur temps pour préparer leur intervention et venir la présenter ici en commission. Ce qui, pour certains, peu habitués à l’exercice, n’était pas chose aisée, et pas sans source d’un réel stress. Bien sûr une liste de personne à auditionner n’est jamais exhaustive. Ceci étant, je pense que nous avons eu l’occasion d’entendre suffisamment de points de vue que pour nous forger à la fois une idée plus précise des enjeux en présence, une idée de l’ampleur et de la pertinence des réponses qu’offre le décret aux besoins du terrain, une idée des débats qu’il suscite en fonction des choix opérés, une idée enfin de la diversité des points de vue dont peut se targuer un secteur fortement engagé.
Si nous avons souhaité aujourd’hui ce temps d’échanges avant de plonger directement dans les discussions portant sur les amendements, c’est pour faire le point entre nous, entre parlementaires et ministre sur ce que nous avons entendu, sur les idées qui nous ont marqués de façon plus précise, sur les questions nouvelles auxquelles nous n’avions de prime abord pas pensé. Pour entendre aussi celui qui a fait montre d’un devoir de réserve remarquable durant ces auditions : le ministre en personne. Car oui, c’est d’abord à vous que nous nous adressons, Monsieur le Ministre. Nous connaissons l’énergie de votre engagement, la pugnacité dont vous faites preuve lorsque vous portez une idée, un projet. Nous avons vu vos mimiques, vos signes d’approbation, vos signaux d’exaspération parfois, vos sourires de satisfaction souvent. Car oui, de nombreux acteurs se sont prononcés en soulignant l’intérêt d’un tel décret. Nous avons tous en mémoire les propos du Pr Fierens estimant qu’il allait enfin pouvoir rassembler son cours sur la législation de l’aide à la jeunesse autour d’une seule législation principale. Nous avons aussi entendu le représentant du Conseil Supérieur de la Justice qui, faisant référence aux deux siècles du code Napoléon, susurrait l’idée que l’on parlera peut-être du code Madrane dans deux cents ans… Boutade ou non, votre projet de décret n’a laissé personne indifférent, et donc nous estimions que vous avez aussi droit à vous exprimer sur ce qui a été dit ici par une série d’acteurs.
S'il sera difficile pour nous de résumer en quelques minutes la somme des réflexions échangées durant ces heures d’audition, nous relèverons quelques traits dont certains seront à la base des amendements que nous défendrons. Ne soyons pas naïfs, certains acteurs ont déjà relayé auprès de chacun d’entre nous leurs propres amendements. On peut déjà les en remercier car ils nous épargnent parfois bien du temps.
Premier sujet de débat qui marque des positions assez tranchées, celui de la concertation à propos du projet de décret, aussi bien que de l’évaluation du décret de 1991. D’aucuns ont exprimé un regret de constater qu’il n’y avait pas eu de concertation sur la dernière version du décret, et que la concertation préalable s’était déroulée au sein du CCAJ, un cadre jugé par certains comme une instance d’avis peu propice à la concertation en tant que tel. Ce point de vue n’était pas partagé par tout le monde car d’autres, au contraire, estimaient que le CCAJ avait bien joué son rôle de concertation. N’oublions pas que le CCAJ a lui-même rappelé qu’il n’est pas un organe de concertation, malgré le fait que ses membres aient apprécié la richesse des débats en son sein et qu’il rassemble l’ensemble des instances concernées par la mise en œuvre du décret.
D’autre part plusieurs collègues du PS (Mesdames Lamblin et Gonzales Moyano), se sont demandées où se trouvait, dès lors, le lieu de concertation s’il n’était pas au CCAJ... Nous pensons que la concertation se fait dans les cabinets ministériels: les cabinets concertent les secteurs visés par ses matières sur des arrêtés-cadre, etc.
Enfin le Ministre a fait enlever entre le texte déposé au CCAJ et le texte devant le parlement le fait que le "CCAJ est un lieu de réflexion".
Tous ces éléments plaident pour que l’on s’accorde sur les différences entre chacun de ces deux termes, concertation et avis. Pour nous la concertation se base sur la définition préalable d’un objectif commun à atteindre et sur la discussion quant aux moyens à déployer, aux concessions à consentir aussi, pour atteindre ces objectifs. Souvent la concertation se fonde sur un constat préalable qui est partagé. L’avis consiste à se prononcer sur un texte qui est soumis, en suggérant, le cas échéant, des amendements en fonction d’une série de paramètres variés (l’expertise, les enjeux financiers…). Nous aimerions entendre le ministre à ce propos.
Pour en venir au décret à proprement parler, je voudrais commencer par reprendre un point évoqué par plusieurs experts : la place de la prévention. Aussi bien dans le corps du texte que dans le titre. Nous avons entendu beaucoup de choses à ce sujet. Ce qui a attiré notre attention sur la pertinence de ce terme dans l’aide à la jeunesse. Si la prévention charrie en soi son lot de démarches positives par rapport à un contexte sécuritaire ou de protection tant à l’égard du jeune, que de sa famille ou encore de la société, au plus j’y réfléchis, au plus ce terme me pose question dans le cadre d’une dynamique d’aide à la jeunesse. Car enfin, lorsque l’on parle de prévention, on parle de risques à gérer, de danger à écarter, de situations à éviter. Bien sûr l’aide à la jeunesse intervient lorsque le jeune est mis dans une situation de danger accru qu’il convient de prévenir au plus tôt et au plus vite. Les mesures qui sont prises visent d’ailleurs à protéger le jeune mineur de l’ensemble de ces risques. Mais est-ce un choix judicieux que de catégoriser toute la dynamique sociale et judiciaire, je parle de l’aide consentie aussi bien que de l’aide contrainte, dans une perspective de prévention à l’égard du jeune. Le juge, ou le conseiller, lorsqu’il définit les mesures à l’égard du jeune, sur quoi met-il d’abord l’accent ? Sur les situations à éviter ou sur les processus positifs à activer à l’égard du jeune ? Ou sur les deux en même temps. La démarche est-elle protectionnelle ou émancipatrice ?
Je ne vais pas m’étendre sur le sujet, mais il nous semble que l’évolution des recherches aussi bien dans le domaine de la pédagogie que de la sociologie comportementale – tout comme dans le domaine de la promotion de la santé que je connais mieux-, démontre l’intérêt de fonder une action de prévention d’abord sur base des ressources intrinsèques de l’individu et de ses capacités d’interaction avec son environnement. L’accent est donc mis sur une démarche émancipatrice plutôt que protectionniste. Pour nous l’expression « Aide à la jeunesse » embrasse à elle seule les différentes dimensions de la prévention, de la protection, du soutien, de l’accompagnement et de l’émancipation. L’intitulé du décret qui serait limité à « Décret Code de l’Aide à la jeunesse » nous satisferait donc amplement, sans réduire la portée des démarches à un excès de prévention et de protection.
Ceci concernait aussi bien la philosophie générale du texte que son intitulé. Pour en revenir au premier livre qui concerne précisément la prévention, rappelons que le DGDE, aussi bien que l'Inter-fédérations, reconnaissent que la prévention doit être à la fois spécialisée, mais aussi générale car d’autres services concourent à l’Aide à la jeunesse. Or, l’article 1er, 1° consacre la prévention spécialisée "qui doit être une priorité". Il est important de rappeler que la prévention, au sens plus générique du terme, est tout aussi importante, d’autant plus qu’elle n’est pas abordée dans le projet de décret. A ce sujet, nous pensons qu’il aurait été préférable de penser le chargé de prévention à un niveau intersectoriel afin qu’il coordonne la prévention spécialisée à partir des différents lieux de vie de la jeunesse (Enseignement, ONE, Aide à la jeunesse, Jeunesse, etc.), tout comme les Conseils d’arrondissement de l’Aide à la jeunesse le font actuellement, à travers la création de plateformes intersectorielles en matière de prévention générale, qui n’ont jamais été évaluées. A ce sujet, je souhaiterais vous entendre quant à l’évaluation du nouveau et futur dispositif de prévention que vous souhaitez mettre en place.
J’en viens à un autre sujet, transversal dans le texte : la prépondérance de l’administration, du secteur public dans les organes et le système de prévention
Plusieurs intervenants, dont l’inter-fédérations, se sont inquiétés de la présence importante de l’administration, du secteur public dans l’ensemble du système de la prévention, de l’aide et de la protection de la jeunesse. Nous en sommes également très inquiets. Pour exemple, le chargé de prévention, qui est placé sous l’autorité hiérarchique du fonctionnaire dirigeant, préside le conseil de prévention, et ne prend donc pas de hauteur dès lors que c’est lui qui établit le projet de diagnostic social, et qui préside en même temps le conseil de prévention qui établit le diagnostic social de son arrondissement. Ceci à l’inverse de l’avant-projet de décret qui prévoyait que le gouvernement élisait un président et un vice-président parmi les membres du conseil. Je souhaiterais entendre le Ministre sur les raisons d’un tel changement de direction.
Mais encore, l’absence de services mandatés se fait également ressentir au sein du collège de prévention, et l’administration a la mainmise sur l’octroi des agréments mais aussi sur l’évaluation de la mise en œuvre des principes du code.
Madame Lamblin demandait en commission à Monsieur Verstappen quels étaient les principes de la Charte associative qui n’étaient pas respectés, mais l’intervenant n’avait pu lui répondre, dès lors qu’il n’avait pas sous les yeux la Charte. Je me permets de rappeler ici le cinquième principe de la Charte associative qui consacre la complémentarité, et ce mot est très important, entre l’action associative et l’action publique qui doivent se compléter. A l’heure où, dans moins de 2 ans, nous fêterons les 10 ans de la Charte associative, il est important de consacrer ses principes dans les textes décrétaux et d’éviter une bureaucratisation de l’aide et de la protection de la jeunesse.
J’en viens au fameux article 37 portant sur la saisine du tribunal en cas d’urgence.
Nous retenons deux choses de l’article 37 qui permet au Ministère public de saisir le Tribunal de la jeunesse en cas d’urgence.
Premièrement, l’Union des magistrats francophones, le Conseil supérieur de la Justice, Avocats.be et le Ministère public se sont positionnés contre la disposition qui donne compétence au ministère public de mettre en œuvre la mesure pour une durée qui ne peut excéder 72h, dans le cas où le directeur du SPJ ne peut être atteint dans un délai nécessaire.
Les raisons de ces critiques étaient multiples : le délai des 72h peut être dépassé en cas de jours fériés, manque de formation et d’expérience dans les domaines de l’aide et de la protection de la jeunesse de la part des magistrats de garde, pas d’évaluation ni de concertation avec le Ministre de la justice sur cette mission supplémentaire alors que les parquets sont déjà confrontés à d’importants problèmes de capacité, etc.
Finalement, les auditionnés considéraient que c’était au tribunal de décider des modalités d’exécution de la mesure, jusqu’à la mise en œuvre par le directeur pour une durée supérieure à 72h, ce que nous considérons également comme étant préférable pour assurer le bon fonctionnement de la justice.
Deuxièmement, Jean-Marie Delcommune et l’Union des Conseillers et Directeurs évoquaient un risque de judiciarisation de la part des conseillers de l’aide à la jeunesse. En effet, l’intervenant précisait que si c’est le conseiller qui demande de saisir en urgence le tribunal sur base de l’article 37, c’est le directeur qui met en œuvre par la suite la décision du tribunal. Néanmoins, à l’heure actuelle, c’est le conseiller. Il arrive régulièrement que le conseiller qui n’a peut-être pas vu la famille mais qui a des informations alarmantes de la part de la police, des directeurs PMS, de l’ONE, etc. demande de saisir le tribunal parce qu’il y a urgence, le temps ensuite de lui laisser le temps de chercher un accord avec les intéressés. Or, suivant le nouvel article 37, ça ne sera plus le cas dès lors que le conseiller qui n’a pas eu réellement le temps de faire le constat de refus de l’aide, d’échec ou de non-collaboration, verra le dossier renvoyé directement au directeur, alors qu’il n’y a pas nécessairement besoin d’une mesure de protection.
A l’inverse, Monsieur Delcommune tout comme l’Union des Conseillers et Directeurs considéraient que l’exception en vertu de laquelle le directeur n’intervient pas si l’état de danger survient au moment où le conseiller n’est pas joignable était une bonne chose. Ce retour vers le conseiller prévu au §2, alinéa 2 est très important à nos yeux pour permettre au conseiller de tenter de parvenir avec les parties à une aide consentie.
Autre sujet à controverse, l’article 23 et l’accord écrit de l’enfant dès ses 12 ans sur la mesure d’aide proposée par le conseiller :
A cet égard, je me permets de rappeler l’avis écrit d’Isabelle Roskam, déposé sur la plateforme ce mardi, qu’on a pas eu la chance d’entendre en commission mais qui est néanmoins révélateur. Ainsi, cette Professeure, spécialisée en psychologie enfantine à l’Université Catholique de Louvain-la-Neuve, précise que des études révèlent des capacités de raisonnement complexes chez des enfants de 12 ans. Plus précisément, l’auteure soutient effectivement l’idée de renforcer les droits des enfants (ici le droit de participation), et donc le caractère volontaire de l’aide qui permet une autonomisation de l’enfant, mais insiste sur la suggestibilité qui fait également partie des enfants.
En effet, à 12 ans, la parole de l’enfant est nécessairement une parole dans laquelle se mêlent un discours personnel et un discours des adultes qui l’entourent. On ne peut prêter à un enfant de 12 ans la prétention d’une parole tout-à-fait autonome, libre de tout conflit de loyauté, libre de l’influence des discours entendus de la part de ses parents, des accueillants familiaux et des professionnels.
L’auteure, en s’appuyant sur des exemples de conflits familiaux, poursuit que par peur de blesser, par peur des conséquences pour eux-mêmes ou pour autrui, par peur de déplaire ou d’être rejetés et désaimés, les enfants sont susceptibles de produire une parole qui n’est pas la leur, ou de l’adapter en fonction des interlocuteurs.
La Professeure termine par dire, tout en partageant l’avis du Conseil communautaire, que la parole de l’enfant doit être prise pour ce qu’elle est, à savoir une parole dont l’autonomie est limitée par les angoisses « normales » d’un enfant en développement, qui ne peut exister en dehors des liens qu’il a pu tisser avec les figures d’attachement qui l’entourent, fussent-elles défaillantes voire dysfonctionnelles.
Jacques Fierens, également, est revenu sur l’article 23 du projet de décret, craignant que la tendance à la sanctuarisation de la parole de l’enfant, que permet cet article, ne conduise à l’isoler de ses parents et de ses éducateurs. Plusieurs fois, Monsieur le Ministre, vous avez fait référence au droit civil et, plus précisément, à l’adoption qui requiert de l’enfant âgé de 12 ans qu’il consente à celle-ci. Néanmoins, comme le pense le Professeur, le droit civil est un mauvais exemple à suivre car il n’est pas capable de penser la famille comme un tout différent de la somme de ses parties. Une fausse idée d’autonomie se dégage des lois et des décrets, car l’autonomie ne consiste pas à se donner sa propre loi, ce n’est pas l’autosuffisance, mais c’est juste comprendre que l’on dépend l’un de l’autre, et pour les enfants, c’est savoir qu’ils dépendent de leurs parents, et inversement.
Le Professeur et philosophe, tout comme nous au cdH, pensons qu’on ne rend pas service à l’enfant en le chargeant de choix difficiles car le risque est de faire de ces enfants ce qu’ils ne sont pas, à savoir des êtres trop tôt responsabilisés et adaptés au libéralisme avancé, capables de contracter parfois en opposition avec leurs parents. Vous justifiez, entre autres, Monsieur le Ministre, cet abaissement du fait que le seuil de l’adolescence est atteint de façon plus précoce qu’auparavant. Si tel est le cas, et on est tous passés par là, être adolescent c’est aussi une manière de s’affirmer par soi-même, ce qui passe souvent par une opposition avec les idées et les choix posés par ses parents, mais cette opposition n’est pas toujours justifiée ni fondée.
Pour Monsieur Fierens, finalement, toutes les relations sociales sont aujourd’hui considérées comme le résultat d’un contrat, mais les contrats, les accords et conventions se retournent presque toujours contre les petits et les faibles, ceux dont l’égalité avec les autres est formelle et non réelle.
Quant au rôle du conseiller de vérifier si le jeune a la capacité de discernement suffisante que pour pouvoir consentir, nous considérons, comme le conseiller de l’aide à la jeunesse de Bruxelles et l’Union des conseillers et directeurs, que ce n’est pas son rôle même si cette possibilité, qui ne figurait pas dans l’avant-projet de décret, part d’une bonne intention. Néanmoins, les compromis et les appréciations ne peuvent se retrouver dans un article si fondamental.
Certes, des avis divergents ont été émis au sein de cette commission, comme celui du Délégué général aux droits de l’enfant (dont il est naturel qu’il défende le droit de participation de l’enfant), de Thierry Moreau ou encore de l’Observatoire de l’enfance, de la petite jeunesse et de l’Aide à la jeunesse, mais je ne partage pas leur point de vue minoritaire au sein de cette commission. En effet, je me refuse à croire, tout comme Jean-Marie Delcommune en commission, une grande majorité du Conseil communautaire, Avocats.be, l’Inter-fédérations ou encore l’Union des conseillers et directeurs, qu’un enfant de 12 ans a les capacités et le recul suffisants pour marquer son accord écrit à la mesure d’aide que lui propose un conseiller de l’aide à la jeunesse. Retenons également les propos du représentant du Conseil Supérieur de la Justice : il est normal que l’enfant, dès 12 ans, soit impliqué dans les décisions qui le concernent. C’est un principe fondamental que j’ai déjà répété à plusieurs reprises dans les différentes assemblées que j’ai la chance de fréquenter : aux yeux de la Charte d’Ottawa, véritable bible de la promotion de la santé, la première source de bien-être dépend de l’implication de chacun dans les processus de décision qui le concernent. Mais l’implication ne doit pas se confondre avec une forme précoce de contractualisation.
Autre sujet sensible, la représentation de la petite-enfance dans le décret-code. Avec la question sous-jacente : la petite enfance y est-elle suffisamment représentée ?
Le CDH est très attentif au fait que la politique de l’aide et de la protection de la jeunesse s’applique également aux tout petits, et nous avons eu, à cet égard, un intervenant expert en la matière, à savoir Dominique Simon, du SASPE Notre Abri.
Plusieurs intervenants sont, en effet, revenus sur le sujet de la petite-enfance. L’Inter-fédérations a semblé pertinent de rappeler que l’aide et la protection de la jeunesse visent d’abord à protéger les très jeunes enfants qui sont davantage exposés aux dangers. Amaury de Terwangne a fait part du manque de moyens et de services effectifs criant pour permettre une intervention dans des délais raisonnables de la part du secteur.
Nous savons que le secteur de l’aide à la jeunesse est fortement sollicité pour s’occuper de problématiques tellement diverses et bien spécifiques, telles que la mendicité infantile, les jeunes aidants proches, les MENA, etc. qui relèvent également d’autres politiques qui ont leur responsabilité à prendre également, tout comme il est certain que la petite enfance relève également de l’ONE. Mais il ne faudrait pas que l’aide à la jeunesse, constatant comme moi-même d’ailleurs, le manque de clarté dans la définition et la répartition des responsabilités politiques des secteurs de la petite enfance et de l’aide à la jeunesse, oublie que 10% des enfants âgés de 0 à 3 ans sont bénéficiaires de l’aide à la jeunesse, comme l’a rappelé Dominique Simon.
Il est vrai que le décret-code accorde une meilleure place aux tout petits et consacre des avancées réelles, comme le projet pour l’enfant, l’accès au dossier, le droit de recours en IPPJ, etc. mais ce sur quoi insistait Dominique Simon, c’est que plus que les droits des enfants à faire respecter, c’est surtout une réelle prise en charge de leurs besoins qui est primordiale.
A ce sujet, je me permets de faire le lien avec une réponse que vous avez apportée à une question parlementaire relative à la maltraitance infantile, que je vous ai posée le 3 octobre dernier. Vous m’affirmiez à cet égard, Monsieur le Ministre, que « de manière générale, la négligence grave touche particulièrement les enfants de moins de 12 ans et le SAJ intervient fréquemment pour des enfants de moins de 3 ans, pour lesquels une négligence grave est suspectée (…) Le nombre de jeunes qui sont pris en charge à la suite de négligences graves met en évidence la nécessité d’une politique de prévention précoce, au plus près des familles. Ceci me conforte dans ma volonté de développer le travail des services d’aide en milieu ouvert (AMO) et des services d’accompagnement dans le milieu de vie qui sont particulièrement réclamés par les mandants. Prévenir la négligence nécessite de mettre en œuvre, au plus tôt, des actions de soutien à la parentalité ».
La problématique de la maltraitance met clairement en lumière la nécessité du secteur de s’investir dès le plus jeune âge des enfants pour leur éviter des troubles futurs. Je regrette que des solutions ne soient pas apportées par le décret, là où le Livre 5 destiné aux jeunes ayant commis un fait qualifié infraction prend, à lui tout seul, un tiers du projet de décret au détriment des autres livres (alors que les mineurs délinquants représentent moins de 10% en comparaison aux mineurs en danger).
Finalement, Monsieur le Ministre, si votre souhait est de permettre l’accompagnement par les services d’actions en milieu ouvert des jeunes âgés de 18 à 21 ans accomplis, j’espère qu’à l’avenir, votre attention sera davantage tournée vers le secteur de la petite enfance, et que les services AMO se verront également offrir d’autres outils pour développer des politiques de prévention dès le plus jeune âge.
Autre sujet que nous souhaitons évoquer : la limite de la durée de la phase provisoire (article 103) :
Un sujet qui a soulevé bien des débats. L’Union des magistrats de la jeunesse, tout comme le Ministère public, ont considéré que cette phase préparatoire qui prenait fin après 15 mois était difficilement praticable dès lors que certaines enquêtes ne pouvaient avoir abouti dans un délai si court, par exemple en cas de faits de terrorisme ou pour des faits graves (assassinats, meurtres, etc.), tout simplement parce qu’il faut permettre au juge d’instruction de mener à bien l’enquête judiciaire.
Nous considérons, au regard des auditions, que l’idée de prévoir la réduction du temps de la phase préparatoire est une bonne chose. En effet, l’article 103 apporte une solution aux pratiques mises en place dans certains arrondissements judiciaires qui ne prévoient pas d’audience après la prononciation sur les mesures provisoires, comme l’a rappelé Avocats.be. Néanmoins, nous pensons qu’il faut toujours bien garder en tête qu’afin de permettre le bon déroulement de l’audience, le juge doit avoir devant lui un dossier complet, et non un demi dossier. Comment permettre au juge de statuer si d’autres éléments du dossier arrivent ensuite et mettent hors de cause la responsabilité du jeune, ou l’inverse ? Le commentaire de cet article stipule que « le fait que toutes les investigations ne soient pas terminées n’empêche pas en soi le juge de prendre un jugement au fond », mais il faudrait que l’on m’explique comment le juge va pouvoir se prononcer au fond si le dossier est encore à l’instruction. Il pourrait, en effet, demander au juge d’instruction qu’il lui transmette le dossier, mais que faire si le dossier n’est pas encore traité ?
Des réponses doivent être apportées à ces questions. Pour notre groupe, celle-ci consiste à supprimer le renouvellement des mesures provisoires pour une durée de 6 mois maximum, et obliger le juge à rendre une ordonnance spécialement motivée (et appelable) expliquant les raisons exceptionnelles pour lesquelles il souhaite prolonger les mesures provisoires parce que si une telle solution n’est pas prévue, si le juge n’a pas rendu son jugement au fond après 15 mois, le jeune terroriste, par exemple, sera libéré car l’instruction n’aura pas été menée à son terme.
Monsieur le Ministre, chers Collègues, au nom du groupe cdH, je vous remercie pour votre attention et pour les éléments de réponse que vous apporterez aux différents points que nous venons d’évoquer.
André du Bus, le 23 novembre 2017