Plaintes à l'égard des soins de santé dans les maisons de repos

Question à Madame Céline Fremault, membre du Collège réuni

M. André du Bus.- J'avais initialement adressé cette question au ministre de la Santé, mais je m'aperçois que les services l'ont réorientée vers la ministre de l'Action sociale. Le mardi 4 avril 2017, nous pouvions lire dans le quotidien La Libre Belgique un article traitant des appels concernant les seniors maltraités dans les maisons de repos. Selon le dernier rapport annuel de l'asbl InforHomes, le Service d'écoute pour les personnes âgées maltraitées (Sepam) a vu son nombre d'appels augmenter.

Pour l'année 2016, le Sepam a reçu 1.207 appels contre 436 en 2009. Selon le rapport d'activité 2016 d'InforHomes, 30% des appels relatifs au domicile concernent les maltraitances psychiques. Pour les appels relatifs aux institutions, 27% des cas concerneraient des maltraitantes institutionnelles. En ce qui concerne les maltraitances liées à des insuffisances de soins et d'hygiène, 9% des appels correspondent à des appels relatifs au domicile, et 15% à des appels relatifs à des situations vécues en institution.

Parmi les insuffisances de soins et d'hygiène, citons des oublis ou des négligences dans l'administration des médicaments, des toilettes non assurées régulièrement, des blessures ou fractures mal soignées, voire non diagnostiquées, des prestations de kinésithérapie prescrites mais non assurées, des régimes alimentaires non respectés, de fortes odeurs d'urine dans les couloirs, etc.

En tant que ministre de l'Action sociale, quels outils et mesures pouvez-vous mettre en place afin d'améliorer la qualité des soins dans ces maisons de repos ?

[... (Plusieurs parlementaires se joignent au sujet)]

M. le président.- La parole est à Mme Fremault.

Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Je vous remercie pour vos interpellations qui concernent un sujet aussi important et portent notamment sur les failles dans la bientraitance, la bienveillance et le respect que nous devons aux aînés.

Le nombre d’appels reçus par le Service d'écoute pour les personnes âgées maltraitées (Sepam) de l’asbl Infor-Homes a encore augmenté en 2016. C’est le message qui a été relayé par la presse. Je souhaiterais donc tout d’abord examiner ces chiffres plus en détail. Le nombre d’appels généraux continue d’augmenter. Ils concernent, d'une part, des demandes d’informations et, d'autre part, des plaintes pour maltraitance. Par ailleurs, plusieurs appels peuvent se rapporter à un même dossier de maltraitance. C’est pourquoi, dans ses rapports annuels d’activité, l’asbl mentionne également le nombre d’appels relatifs à des situations nouvelles. C'est ce chiffre qui nous intéresse plus particulièrement.

En 2016, on a ainsi dénombré 236 appels concernant des situations nouvelles, contre 271 en 2015, et 268 en 2014.

Plusieurs hypothèses peuvent être formulées quant à la diminution de ce chiffre. Parmi celles-ci, on ne peut raisonnablement pas exclure le fait que les mesures prises produisent un effet positif. Pour votre parfaite information quant aux chiffres, nous venons de répondre de façon détaillée à une question écrite sur le nombre et le type de plaintes enregistrées par la Commission communautaire commune (Cocom) pour les années 2015 et 2016. Cette réponse sera publiée dans le prochain Bulletin des questions et réponses écrites.

J'en viens à la prise de connaissance du rapport de l’asbl Infor-Homes et l’action de l’administration dans ce domaine. Même si elles travaillent en étroite collaboration, l’administration de la Cocom et l’asbl InforHomes n’ont pas les mêmes missions. Infor-Homes est une asbl subventionnée par la Cocom pour fournir un conseil personnalisé pour le choix d’un lieu de vie, offrir une écoute à toute personne concernée par une situation de maltraitance envers un adulte âgé vivant à Bruxelles et exercer une fonction d’observatoire du secteur.

L’administration, quant à elle, exerce les contrôles et les inspections dans les institutions. Elle exerce un contrôle administratif dans le cadre de la législation relative aux établissements d’accueil et d’hébergement pour les personnes âgées. Ce contrôle administratif a trait à l’état des lieux et des locaux, à l’hygiène, au système d’appel et de détection d’incendie, à la facturation, aux normes de sécurité, aux normes architecturales, etc. C’est de cette façon que l’administration contribue à la prévention de la violence et des mauvais traitements à l’égard des personnes âgées.

Le service d’inspection de l’administration ne se cantonne pas à une fonction de certification des institutions. Son action s'inscrit dans une démarche d’accompagnement. Le service d’inspection de l’administration constitue également un service d’appui et de solutions.

Les cas de maltraitance institutionnelle constatés sont systématiquement répertoriés dans le rapport des inspecteurs et donnent lieu à un suivi ultérieur régulier. Les contrôles de l’administration peuvent avoir lieu d’initiative, à l’occasion d’une demande de renouvellement d’agrément ou à la suite d'une plainte. Les établissements ne sont donc pas toujours prévenus des contrôles. En pratique, les plaintes remontent vers l’administration, soit au travers d'Infor-Homes, soit parce qu’elles lui sont adressées directement.

La coopération entre l’asbl Infor-Homes et le service d’inspection de la Cocom est permanente. Une plainte relayée par Infor-Homes donne systématiquement lieu à un contrôle sur place. Toutes les plaintes recevables sont reprises dans le rapport d’Infor-Homes. Par ailleurs, certaines plaintes adressées à Infor-Homes peuvent l’être également à l’administration. Une deuxième série de vos questions touche au personnel de soins. Il n’y a pas de preuve d’un lien de causalité directe entre le nombre de membres du personnel, d’une part, et les plaintes, la maltraitance ou la qualité des soins, d’autre part. La qualité des soins et de l’aide est une notion complexe et, en outre, les facteurs qui en sont à la base sont multifactoriels.

Cette affirmation ne nous empêche toutefois pas de prendre des initiatives. Ainsi, pour le secteur des maisons de repos (MR) et des maisons de repos et de soins (MRS), la requalification annoncée de lits de maisons de repos pour personnes âgées (MRPA) en lits MRS, à partir des lits MR surnuméraires, entraînera une augmentation du personnel de soins. S'agissant de l’aide aux personnes à domicile, je rappelle que 2016 a connu une augmentation considérable du subventionnement du secteur des aides familiales. Notre priorité est de garantir une vie à domicile dans de bonnes conditions. Cette décision est à l’image de celle de la Commission communautaire française (Cocof) d’augmenter le contingent d’heures des services d’aide familiale en 2015, à hauteur de 7.000 heures d’aides familiales subventionnées complémentaires. Ces deux décisions contribuent aussi à la bientraitance des personnes âgées. Il en va de même de la décision de revaloriser l’ancienneté des travailleurs et travailleuses.

Le troisième thème abordé dans vos interpellations est celui de l’existence de politiques spécifiques et cohérentes et de relais pour l'identification des maltraitances. Comme le rappelle la Cour constitutionnelle, les autorités administratives ne peuvent agir que lorsqu’elles y sont habilitées par la Constitution ou par une norme législative. Or il n’existe pas de norme législative habilitant le service d’inspection de la Cocom à mener des inspections à domicile. C'est une question très vaste qui concerne l'ensemble de la société :

comment rendre nos relations avec la personne âgée plus respectueuses de son humanité et de sa dignité ?

Cela étant dit, comme observé les années précédentes dans les rapports d’activité d’Infor-Homes, qui offre une écoute à toute personne concernée par une situation de maltraitance, les relations avec les personnes les plus proches physiquement du senior peuvent être problématiques. La proximité n'est pas un gage de qualité relationnelle. Ce constat nous invite à rechercher ce qui, dans les diverses relations nouées avec un senior, est constitutif de maltraitance afin de soigner la qualité de ces relations.

Nous misons sur une très forte politique de prévention. Il faut travailler à un niveau global pour installer un climat de bienveillance envers les aînés dans tous les pans de la société. L’image des aînés, c’est aussi et surtout celle que les autres nous renvoient. En réponse à une précédente interpellation sur le sujet, j'avais pris comme exemple le slogan de communication "L'âge, c'est dans la tête, surtout celle des autres". Le projet OMS "Villes-amies des aînés", sur lequel M. du Bus de Warnaffe m'a interpellée à plusieurs reprises, est une action globale qui balise toute une série d'actions et percole dans les communications des uns et des autres. La cohérence consiste également à rapprocher les aspects sociaux et la santé. La Cocof l'a fait en promulguant le décret social-santé. En Cocom, nous venons de le faire en constituant, dans l’ordonnance Iriscare, à côté de la branche allocations familiales, une branche dédiée aux aspects "social-santé".

C'est dans ce souci de cohérence que le Collège réuni a marqué son accord pour que l'allocation d'aide aux personnes âgées (APA) soit confiée aux mutuelles. Nous examinons la possibilité de ne plus faire réaliser le contrôle de l'indépendance par un médecin fonctionnaire, mais par une équipe pluridisciplinaire du médecin conseil de la mutuelle, ce qui permettra de conjuguer le contrôle avec un accompagnement multidisciplinaire des personnes âgées. Bien évidemment, la future assurance autonomie apportera la cohérence utile et attendue entre les aspects sociaux et la santé.

Nous soutenons une approche globale et cohérente des intervenants à domicile, c'est-à-dire dans le lieu de vie. Elle facilite l'échange de bonnes pratiques, l'échange d'informations et la prévention de la maltraitance. Il s'agit plus précisément des centres de coordination d'aide et de soins à domicile, des services de santé mentale, des services sociaux, des CPAS et des coordinations sociales.

Le développement des centres de jour pour personnes âgées a été une réelle priorité de la législature. Cette année, nous agréerons pas moins de quatre nouvelles structures en Région bruxelloise. C'est une avancée majeure pour le secteur, car nous doublerons l'offre qui existe aujourd'hui à Bruxelles.

À ma demande, la subvention du Sepam a été augmentée de 50.000 euros sur le budget de 2017, ce qui va élargir les possibilités de la ligne d’écoute et améliorer l’identification des maltraitances, mais aussi permettre de renforcer les formations. Ce renforcement majeur se concrétisera dès cette année.

Le comité d’accompagnement du Sepam s’est encore réuni dernièrement avec mon cabinet et l’administration de la Cocom. Dans ce cadre, une attention particulière est accordée aux situations à domicile, qui sont plus complexes.

Mais ce n’est pas la seule réunion annuelle, puisque mon cabinet rencontre régulièrement l'asbl Infor-Homes sur toute une série de dossiers : logement intergénérationnel, aménagement du domicile en fonction de la dépendance, formation du personnel des maisons de repos.

Concernant le bruit, il n’existe pas, à ce jour, de normes sonores qui s'appliquent aux institutions. Néanmoins, lorsque le service d’inspection de la Cocom est informé de telles circonstances, il prend contact avec l’institution pour trouver une solution. Il est à noter cependant qu'avec l’âge, l’acuité auditive des sons aigus diminue, ce qui entraîne une perception relativement plus importante des sons graves.

Le service d’inspection vérifie si les institutions respectent le bilinguisme externe, conformément à la législation, en ayant des échanges avec les membres du personnel de l’institution. L’inspecteur se fait une image globale de la situation sur place, observe et écoute comment se passent les échanges. Enfin, l’accent est mis sur le fait que tous les membres du personnel, qu'ils œuvrent aux soins ou à l'entretien, peuvent bénéficier de cours de langue.

S'agissant du nombre majoritaire d’appels relatifs aux institutions, nous pouvons tout d’abord supposer qu’à domicile, dans un cadre familial parfois pesant, la parole se libère plus difficilement et qu'il est moins aisé de contacter Infor-Homes. Cette situation semble aussi s’expliquer par le fait que les institutions ont l’obligation d'afficher visiblement, par exemple dans les ascenseurs, des informations sur ces services, qui bénéficient dès lors d'une forte visibilité. Ces services sont souvent moins connus des personnes qui demeurent à domicile, surtout si elles ne font pas appel à des services d’aide à domicile.

Vous me posez une question spécifique sur l’approche "public/privé" de ce dossier. À "public/privé", je préfère les termes "non marchand/commercial". Nous ne disposons pas de chiffres à cet égard.

(Remarques de M. Colson)

Il est donc impossible de tirer de conclusions en la matière. En outre, la séparation des secteurs risque de devenir plus floue, la création de structures commerciales par le secteur public faisant tout doucement son chemin. En revanche, je peux mettre en avant le choix que nous avons fait de maintenir une gestion paritaire du secteur, tant pour le secteur non marchand que pour le secteur commercial.

En ce qui concerne le moratoire sur le nombre de lits, l’attribution des lits et places est fortement limitée depuis de nombreuses années. L’objectif est d’établir, dans les mois qui viennent, une législation stricte à ce sujet. Un moratoire s’inscrit dans le principe de programmation, car il vise l’utilisation efficiente des moyens limités, c'est-à-dire la capacité d’atteindre un objectif de qualité au coût optimal.

M. Colson, je suis tout à fait d'accord avec vous quant à l'importance de l'existence de chiffres reflétant cette réalité. Pour résoudre un problème, il faut en effet commencer par l'énoncer correctement. En cas de plainte anonyme, les services d'inspection ne traitent pas la plainte en tant que telle, mais la considèrent comme un signal dont ils tiennent compte et qui s'ajoute au dossier.

Concernant les inspections à domicile, il faut tenir compte du principe d'inviolabilité du domicile. Le Conseil d'État avait fortement attiré notre attention sur cet élément dans le cadre de l'ordonnance relative aux maisons de repos.

Mme Jamoulle, les indices de maltraitance peuvent être décelés du fait que les inspecteurs prêtent attention à l'existence d'un esprit de bienveillance suffisant. La lutte contre la maltraitance constitue une priorité dans tous les lieux de vie. Nous travaillons sur la problématique à domicile en renforçant les services  d'accompagnement. Le soutien des services d'aide à domicile est donc un enjeu essentiel. C'est d'ailleurs un objectif qui a été ancré d'emblée dans l'action du gouvernement qui encourage le maintien de la personne âgée dans le lieu de vie choisi et de bonne qualité.

Un travail de fond est opéré chaque année. Il nous livre des chiffres qui nous permettent d'obtenir les plus grandes lisibilité et transparence par rapport à ce phénomène.

M. le président.- La parole est à M. du Bus de Warnaffe.

M. André du Bus.- Je remercie la ministre pour ses réponses. Je remercie également les collègues pour leur intervention dans cet important débat.

D'abord, il convient effectivement d'apporter une nuance entre l'approche du secteur privé et celle du secteur public. M. Colson, nous sommes d'accord : au sein du secteur privé, il faut bien distinguer ce qui relève de l'associatif, du non-marchand et ce qui relève du commercial.

Mme la ministre, vous avez fait référence au contrôle administratif de la Cocom, donc à l'inspection. Est-il possible d'établir un lien entre ce type d'inspection et l'Inspection du travail en tant que telle ?

En effet, si des situations abusives peuvent parfois se manifester, c'est bien souvent parce que le personnel est soumis à des impératifs de production - sans y voir un qualificatif négatif - en ce sens qu'il existe une charge de travail réelle. Quand il est question de charge de travail dans les maisons de repos, nous savons qu'elle s'entend également au sens physique du terme.

Vous n'êtes pas sans savoir qu'au niveau fédéral, la législation sur le bien-être au travail définit tout ce qui a trait à la prévention des risques psychosociaux au travail selon quatre axes : l'organisation du travail, les caractéristiques du travail, les conditions de travail et les relations au travail. Chaque entreprise, qu'elle appartienne au secteur public ou au secteur privé, est tenue de mener une politique de prévention des risques psychosociaux au travail.

Cet outil pourrait être activé au sein des maisons de repos pour détecter si l'organisation du travail pose un problème en termes de volume. Cela pourrait expliquer que le personnel, soumis à des impératifs de production, se trouve en surcharge et commette des négligences ou des oublis.

Donc, pour résumer, est-il possible d'établir un lien entre les inspections ?

Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Il y a des inspections croisées.

M. André du Bus.- Effectivement, parce qu'il existe un levier : la législation relative au bien-être au travail et, plus particulièrement, aux risques psychosociaux au travail. Elle est trop souvent méconnue, alors qu'il s'agit d'un véritable levier. Les conseillers en prévention sont formés et les services de prévention et de protection au travail sont au courant de cette législation. Il existe donc des dispositifs qui peuvent être réellement activés pour améliorer les conditions de travail et, en l'occurrence, les services rendus aux personnes âgées.