Réglementation concernant l'hébergement touristique et les logements Airbnb

Question à Monsieur Rudi Vervoort, en charge du Tourisme

M. André du Bus.- Le 14 avril 2016 est paru au Moniteur belge l’arrêté relatif à
l’ordonnance sur l'hébergement touristique, qui a pour objectif de réglementer le secteur.

Les logements mis en location par le biais d'Airbnb et d’autres plates-formes relèvent de prime abord de la
sous-catégorie meublé de tourisme, logement chez l’habitant, ou encore résidence de tourisme. De ce fait, ils
sont soumis à un certain nombre de contraintes : affichage d’un logo extérieur, procédure de déclaration
préalable et d’enregistrement, attestation de sécurité d’incendie, certificat de conformité urbanistique,
certificat de bonnes vie et mœurs du loueur et accord de l’éventuelle copropriété.

Nous savons que vous avez choisi de procéder à l’évaluation à partir de 2018 - et pour 2019 -, de
l'application de cette ordonnance. Néanmoins, je souhaiterais savoir où nous en sommes dans la mise en
œuvre de l’arrêté.

Qu’en est-il des actions d’information envers les loueurs des logements concernés, ainsi qu’envers le public,
y compris les touristes ? Des actions sont-elles entreprises par l’administration afin de faire respecter
l’arrêté ? Où en est-on dans le processus d’enregistrement préalable ? Combien de dossiers ont-ils été mis en
conformité ? Combien de logements sont-ils concernés à ce jour, alors que 2.000 dossiers avaient été
introduits en octobre dernier ?

Par ailleurs, il me revient que certains loueurs ont des difficultés à obtenir le certificat de conformité
urbanistique auprès de leur commune. Lorsqu'un propriétaire non domicilié dans son logement déclare à la
commune qu’il souhaite le louer via une plate-forme pour une durée supérieure à 90 jours, la commune
considère en effet que l’affectation passe de "logement" à "hôtel". Et comme il y a changement d’affectation
du bien, il faut un nouveau permis d’urbanisme, que les communes ne sont pas disposées à délivrer sans
compensation d’un nouveau logement pour tout logement supprimé, conformément au point 0.12 du Plan
régional d'affectation du sol (PRAS).

Or, le service d’hébergement touristique proposé par l’exploitant n’a rien à voir avec un service hôtelier. Les
définitions de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique font clairement la distinction,
puisqu’il faudrait au moins six chambres et que le lieu devrait être exploité au moins neuf mois par an pour
être considéré comme un hôtel.

Je m’interroge donc sur ce mélange entre législation touristique et urbanistique. Pourquoi avoir rendu
l’obtention du certificat de conformité obligatoire ? Pourquoi charger les communes d’un tel travail en cours
de processus de régularisation d’hébergements touristiques, alors qu’il n’y a aucun changement urbanistique
en soi ?

Que les choses soient claires : je ne défends pas la mise en location d’un bien complet à temps plein. Nous
devons éviter que nos quartiers ne soient gangrenés par des logements entiers qui ne sont plus occupés que
via Airbnb. Je suis favorable à la promotion d'hébergements touristiques alternatifs qui ne portent préjudice
ni à la location classique ni au secteur hôtelier.

Néanmoins, j'estime que la législation doit être claire, que les autorités bruxelloises doivent prendre leurs
responsabilités et, surtout, qu’on ne peut laisser le citoyen dans l'impasse. Or, dans le cas illustré, nous
donnons l’impression de renvoyer la responsabilité du refus aux communes.

Les intentions du législateur bruxellois doivent être précisées. Imposer l'enregistrement et la réglementation
des hébergements touristiques alternatifs, cela ne revient-il pas de facto à interdire cette activité et à en faire
reposer la responsabilité sur les communes ?

En outre, les frais ne sont pas négligeables. Les propriétaires se voient contraints de débourser 200 ou 250
euros pour, in fine, s'entendre signifier un refus.

[...]

M. le président.- La parole est à M. Vervoort.

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement
touristique est entrée en vigueur il y a treize mois. Comme vous le rappelez vous-même, il reste d’actualité
que celle-ci ne soit évaluée de manière approfondie qu’au bout de deux ans. En effet, avant de donner une
pleine mesure de son efficacité à réglementer le secteur, il faut notamment permettre au travail de
l’inspection d’apporter sa plus-value. Celle-ci est sans conteste d’importance, dans un secteur où personne ne
dispose d’un répertoire complet des hébergements touristiques existants et où l’identification de ceux-ci peut
déjà apparaître comme un défi. Or, la présence de l’inspection sur le terrain date de la mi-novembre 2016,
soit six mois tout au plus. Je reviendrai ultérieurement avec quelques chiffres assez éloquents sur le travail
déjà accompli par les inspecteurs.

Par ailleurs, le nombre d’hébergements touristiques enregistrés ne devra pas constituer la seule mesure de
l’efficacité de cette législation. Je pense ici aux objectifs poursuivis par sa mise en place, et plus précisément
dans le cadre de votre interpellation, à celui de la lutte contre la crise du logement à Bruxelles. Ainsi, le
nombre d’exploitants qui cessent leur activité d’hébergement touristique pour rendre à nouveau leur bien
disponible à la location de long terme sur le marché de l’immobilier constituera tout autant un indice de
mesure révélateur.

Avant de répondre en détail à vos questions, je souhaite revenir sur vos propos introductifs et couper court au
raccourci trop souvent entendu, qui présente la législation en vigueur comme celle qui régule l’activité
d'Airbnb dans la Région. Certes, la grande majorité des logements mis en location via Airbnb sont soumis au
respect de la réglementation en vigueur, mais ils sont loin d’être les seuls. Toute forme d’hébergement à titre
onéreux pour minimum une nuit et maximum 90 jours est couverte par la législation qui, pour rappel,
propose six catégories : l’hôtel, l’apparthôtel, la résidence de tourisme, l’hébergement chez l’habitant, le
centre d’hébergement de tourisme social et le camping.

C’est donc bien l’ensemble du secteur qui est régulé et soumis à ce que vous qualifiez de contraintes, alors
que celles-ci visent à garantir une meilleure sécurité, à assurer une meilleure information des consommateurs
et à instaurer une concurrence plus loyale entre les différents exploitants, autant d’autres objectifs attendus
de la mise en place de cette législation.

En ce qui concerne votre question sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de l’arrêté, j’ai annoncé ici en
juillet 2016 que sa mise en place était alors déjà bien effective. En effet, tant les aspects de communication,
que de gestion technique et d’inspection étaient assurés par Bruxelles Économie et Emploi (BEE) et ce, en
concertation avec le cabinet. Il n’en est rien de moins aujourd’hui. Que du contraire, tant le service de
l’enregistrement que le service de l’inspection ont acquis un savoir-faire et une expertise en la matière, ceci à
l’avantage des exploitants et candidats exploitants en éventuelle demande d’informations et
d’accompagnement.

J’en arrive ainsi à votre question relative aux actions d’information envers les exploitants et les touristes.
Comme déjà évoqué ici précédemment, une campagne de communication de grande ampleur a été menée par
Bruxelles Économie et Emploi avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance. Celle-ci visait tant le grand public,
via la parution de communiqués de presse, que les exploitants déjà connus, auxquels des mails et des
courriers ont été adressés.

L’information a également été diffusée auprès des partenaires collaborateurs actifs en la matière (Bed &
Brussels, Brussels Hotels Association et la Fédération Ho.Re.Ca Bruxelles), ainsi qu’auprès d'Airbnb. Nous
savons que ces organismes ont poursuivi, régulièrement et à titre individuel, des initiatives de
communication vers leurs membres, et ce sous différentes formes.

En ce qui concerne l’administration, il est à rappeler que le site internet de Bruxelles Économie et Emploi
présente de manière conviviale une information détaillée quant à la législation en vigueur et à la procédure à
suivre pour faire enregistrer son activité. Par ailleurs, une écoute et un accompagnement individualisés sont
assurés par le biais d’une centrale d'appels, d’une boîte mail dédiée et de la possibilité d’être reçu sur rendezvous par un gestionnaire.

Vous m’interrogez également sur les actions entreprises par l’administration afin de faire respecter l’arrêté.
Ce sujet a également déjà été abordé en janvier dernier à la suite d'une interpellation de M. Van den
Driessche. Je rappelle que les contrôles ont débuté le 16 novembre 2016. Six inspecteurs sont en charge de
cette matière.

Sur la période écoulée, allant du 16 novembre 2016 au 2 juin 2017, 364 dossiers d’enquête ont été ouverts.
Pour rappel, un dossier correspond à un ou plusieurs hébergements de même catégorie situés au sein d’une
même exploitation. Les dossiers ouverts concernent à 95% des hébergements touristiques non enregistrés.
Les 5% restant sont relatifs au contrôle des hébergements touristiques déjà enregistrés qui, comme vous le
savez, doivent être contrôlés dans les douze mois de leur enregistrement.

Ces 364 enquêtes ont donné lieu à 389 visites sur place et 143 avertissements ont été émis par la Direction de
l’inspection économique. Pour rappel, l’ordonnance ne prévoit certes pas formellement cette procédure
d’avertissement, mais elle présente cependant l’avantage d’octroyer à l’exploitant en infraction une
possibilité de se mettre en ordre avant la verbalisation.

À ce stade, 30 procès-verbaux ont été établis. Ils ont été transmis à la cellule de la Direction de la
coordination et des finances qui gère les amendes administratives, afin que celle-ci inflige une amende aux
contrevenants. Les dossiers y sont en cours de traitement et les premières amendes ont été infligées.

Il est à noter également que plus de 130 exploitants non enregistrés ont, à la suite de la visite de l’inspection
économique, supprimé leur annonce en ligne et qu’une septantaine d’exploitants ont introduit un dossier de
déclaration préalable, afin de se mettre en ordre avec la réglementation.

En ce qui concerne la situation au niveau des enregistrements, le nombre de dossiers de déclarations
préalables qui ont été ouverts était de 272 au 31 mai dernier. Ces dossiers de déclarations préalables ne sont
pas à confondre avec les quelque 2.000 dossiers que vous avez évoqués. Ces derniers s’inscrivent dans le
cadre des mesures transitoires, qui donnaient aux exploitants actifs avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance
la possibilité de demander à bénéficier d’une période de douze mois pour enregistrer leur activité
d’hébergement touristique.

Que la mesure transitoire ait été octroyée ou non, ces dossiers deviendront, à terme, autant de dossiers de
déclarations préalables, à moins qu’entre-temps certains aient décidé de mettre un terme à leur activité
d’hébergement touristique. C’est actuellement le cas pour près de 900 d’entre eux, qui concernent presque
tous des résidences de tourisme. Restent donc un bon millier de dossiers qui devraient donner lieu à
l’introduction d’une déclaration préalable d’ici à la mi-décembre 2017.

Cette précision étant faite, revenons aux 272 dossiers de déclarations préalables qui ont été ouverts. Une
répartition entre catégories montre que 55% de ces déclarations concernent des résidences de tourisme, 21%
des hébergements chez l’habitant et 19% des hôtels.

Pour 20% de ces déclarations, la procédure d’enregistrement a pu être menée à son terme. Un numéro
d’enregistrement leur a été attribué, ainsi qu’un logo. Près de 70% de ces hébergements enregistrés
concernent des hébergements chez l’habitant et des hôtels. Un peu moins de 30% concernent des résidences
de tourisme.

Ces déclarations préalables et numéros d’enregistrement attribués ne constituent pas à eux seuls la juste
mesure de l’efficacité de la législation mise en place. Beaucoup d’éléments interviennent dans un sens
comme dans l’autre et il ne faut pas tirer de conclusions hâtives. Il est en effet à noter que, comme déjà
évoqué pour le travail de l’inspection, il s’agit du nombre de dossiers et non du nombre d’unités
d’hébergement touristique que cela représente.

Pour mémoire, un dossier correspond, pour une adresse donnée, à l’ensemble des hébergements de même
catégorie exploités par un même exploitant. Il ne faut donc pas comprendre que 272 dossiers représentent
272 unités d’hébergement touristique. Parmi ces 272 dossiers figurent ainsi notamment 11 apparthôtels, qui
comptent de facto plus d’une unité de logement. On y trouve aussi 150 résidences de tourisme, qui comptent
également plusieurs unités de logement.

Bruxelles Économie et Emploi constate une corrélation significative entre le travail de l’inspection
économique et le nombre de déclarations préalables introduites. La présence des inspecteurs sur le terrain est,
comme vous le savez, relativement nouvelle, et les déclarations préalables introduites depuis lors
représentent 70% des 272 dossiers.

Il est donc attendu que l’introduction des déclarations préalables auprès de Bruxelles Économie et Emploi se
poursuive à un rythme soutenu, les interventions de l’inspection apportant de la crédibilité quant au risque
d’être verbalisé et de se voir infligé une amende administrative si l’activité est en cours alors qu’elle n’est
pas enregistrée.

Comme déjà évoqué, à la suite de la mise en place de la législation et du travail de l‘inspection, un certain
nombre d’exploitants mettent fin à leur activité d’hébergement touristique ou passent à la location de plus
long terme. Les exploitants qui font ce choix n’introduiront dès lors pas de déclaration préalable auprès de
Bruxelles Économie et Emploi.

Les plaintes et dénonciations se font plus courantes. Ces dernières font toutes l’objet d’un suivi par le service
de l’inspection économique et se clôtureront soit par l’introduction d’une déclaration préalable, soit par une
cessation, délibérée ou non, de l’activité d’hébergement touristique.

Enfin, l’instruction de plus de 25% des déclarations préalables introduites est bloquée dans l’attente d'une,
voire des deux attestations, qui doivent être délivrées par la commune où se situe l’hébergement touristique,
à savoir l’attestation de sécurité d’incendie ou de contrôle simplifié et l’attestation démontrant que
l’établissement d’hébergement touristique est conforme aux dispositions légales applicables en matière
d’aménagement du territoire et d’urbanisme.

Bruxelles Économie et Emploi m’a informé que pour certaines communes, notamment la Ville de Bruxelles,
où se situe la plus grande concentration d’hébergements touristiques, la délivrance de l’attestation
urbanistique représente une importante charge de travail supplémentaire, qui peine à être résorbée.

Quoi qu’il en soit, il est vrai que les premiers cas de non-délivrance de cette attestation se sont manifestés, et
j’en viens ainsi à répondre à l’inquiétude que vous avez longuement développée à ce sujet.

Avant de creuser cette question, la situation doit être clairement posée et il y a lieu de rectifier vos propos à
plusieurs niveaux. Tout d’abord, cette démarche d’obtention de l’attestation de conformité au niveau de
l’urbanisme est la même pour tous les exploitants d’hébergements touristiques. Dès lors, elle ne s’adresse pas
aux locations d’une durée supérieure à 90 jours et est requise pour tout type d’exploitant, qu’il soit
propriétaire ou locataire. Le fait que la location se fasse par le biais d'une plate-forme n’interfère pas dans
l’obtention de cette attestation.

Ensuite, l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique relève de la police du tourisme.
Cela signifie que les six catégories d’hébergement listées dans l’ordonnance ne sont pas d’application en
matière d’urbanisme et n’ont pas de signification particulière dans ce domaine. Pour l’application des règles
urbanistiques, il faut toujours se référer aux deux catégories d’affectation du PRAS, à savoir "établissement
hôtelier" et "logement". Ainsi, il n’y a pas à redéfinir la catégorie "établissement hôtelier" du PRAS en y incorporant des éléments de la catégorie "hôtel" de l'ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique.

L’autorité communale évaluera si le bien est conforme aux normes d’habitabilité prescrites par le Règlement
régional d'urbanisme (RRU) et si l’activité exercée dans le bien correspond à l’affectation autorisée par les
plans ou permis existants.

En termes d’affectation, la commune a le choix entre du logement et de l’établissement hôtelier.
L’affectation urbanistique sera déterminée au terme d’une analyse in concreto de l’activité réellement
exercée. À cet égard, la Direction de l’urbanisme retient les critères de distinction suivants :

- établissement hôtelier : prestation de services à une clientèle de passage ;

- logement : fonction résidentielle principale avec une notion de permanence.

L’autorité communale doit ainsi évaluer factuellement quelle est l'activité principale du bien et si la fonction
de résidence cède ou non le pas à la notion d’hébergement d’une clientèle de passage. Sur cette base, il est
correct d’affirmer que les exploitants dont l'hébergement touristique ne constitue pas un lieu de résidence
principale ou habituelle pourraient voir l’affectation de leur(s) bien(s) qualifiée comme établissement
hôtelier, ce qui peut ne pas être conforme avec la destination de l’immeuble telle que mentionnée dans le
permis d’urbanisme existant, si celui-ci renseigne qu’il s’agit de logement.

Par ailleurs, comme vous l’avez précisé, la modification du permis d’urbanisme ne sera pas toujours
possible, l’application de la prescription sur la protection du logement imposant pour certaines zones de créer
ailleurs, dans la zone considérée, les mètres carrés de logement qui ont disparu de ce fait.

Il est donc également correct que pour certains hébergements, cette attestation urbanistique sera le seul
document faisant défaut pour obtenir l’enregistrement du bien en tant qu’hébergement touristique. Le refus
d’enregistrement restera toutefois notifié par Bruxelles Économie et Emploi en charge de l’application de
l’ordonnance du 8 mai 2014, qui n’a pas la compétence de remettre en cause l’appréciation faite par la
commune quant au respect des normes d’aménagement du territoire et d'urbanisme.

Sur le terrain, les biens ainsi concernés constituent autant de logements à nouveau disponibles à la location
de long terme, voire à l’achat, ce qui répond totalement à l'un des objectifs poursuivis par la mise en place de cette législation : la protection du logement sur le territoire bruxellois, à laquelle je faisais référence au début de ma réponse.

Il ne faut pas se le cacher, ce sont des dérives que l'on constate dans d'autres villes : on en arrive à exclure
des habitants parce qu'il est plus rentable de mettre en location sur Airbnb que de louer à des particuliers.
Nous devons dès lors garantir un certain équilibre, dans un contexte de crise du logement à Bruxelles.

M. le président.- La parole est à M. du Bus de Warnaffe.

M. André du Bus.- Je vous remercie pour ces précisions et données, dont je prendrai
connaissance plus à l'aise par la suite. J'ai bien compris le dispositif et il est vrai qu'il faut trouver un
équilibre entre les réponses à donner à la crise du logement et le caractère florissant de l'activité économique
et touristique.

Ceci étant, en la matière, il y a un déficit d'information au niveau communal à l'égard des personnes qui
présentent un dossier. En effet, il n'est pas normal qu'un refus leur soit opposé après un examen minutieux du
dossier, le payement de frais etc., alors que la législation peut être préalablement simplement et clairement
expliquée. S'il n'y a plus de résidence principale dans le chef du propriétaire et s'il y a une mise à disposition
complète du logement via une formule hôtelière, il y a un problème. Cette information mérite d'être
immédiatement donnée au demandeur, afin d'éviter du temps et de l'argent perdus. Mais peut-être ai-je mal
compris...

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- C'est une question d'autonomie communale. Au niveau régional,
rien n'est payant, mais certains règlements communaux édictent des redevances ou des taxes pour lesquels
nous ne sommes pas compétents. Cela dit, vous avez raison sur le principe : l'information devrait être plus
transparente.